국가연구소의 역할
국가연구소(National Laboratory)는 대학이나 민간 연구기관이 할 수 없는 국가의 전략적인 연구를 수행하는 연구기관이다. 따라서, 소속 연구자들이 이와 같은 목표 속에서 많은 자율성을 갖고 자유롭게 연구 활동을 할 수 있어야 한다.
최근에 일본 과학기술청이 중핵적 연구소군의 새로운 연구소를 건립하는 제안을 한 보고서에 의하면, 국가연구기관은 나라나 인류가 직면한 글로벌한 문제해결을 향한 종합적인 장기 연구와 가까운 장래에 큰 응용의 가능성이 있는 기초적ㆍ첨단적 연구를 수행하는 것으로 되어 있다. 전자에 속하는 것이 환경ㆍ에너지ㆍ우주개발 등이며, 후자에 속하는 것으로는 재료ㆍ정보ㆍ생명과학 등의 연구가 있다. 이와 유사하게 미국의 대통령 과학기술자문위원회도 "왜 국가가 기술 개발에 투자하여야 하는가"에서 첫째 에너지, 국가 안보와 같이 목표가 뚜렷한 공공기술의 개발 분야, 두번째가 민간 기업이 추진하기에는 너무나 투자가 크고, 실패 위험성이 많지만 미래에 대두될 기술 분야를 들고 있다. 이와 같은 연구 개발을 담당하기 위하여 나라마다 국가연구소를 설립하고 연구비를 지원하고 있다. 이와는 달리 기업연구소는 기업 전략에 의한 상품화를 목적으로 한 기술 개발을 수행하며, 대학은 교수의 취향에 따라 기초 연구를 수행하는 등 3개 연구 주체의 기본적인 역할이 선진국에서는 잘 정리되어 있다.
따라서 선진국의 국가연구소는 국가의 전략적인 연구를 수행하기 때문에 연구비는 국가가 스폰서가 되어 거의 전액을 배분하는 것이 통상적이며, 정부 이외에 기업에서 연구비를 받아 기업의 상품화 연구를 수행하는 경우는 중소기업 기술지원을 위한 특수 프로그램을 제외하고는 거의 없다.
선진국의 국가연구소 연구비 배분제도
1. 미국의 제도
(1) 정부 연구비 총괄
미국 정부가 지출하는 총 연구개발비는 1998년에 755억불이었으며, 이중에서 비군사부문의 연구비는 46 %에 해당하는 347억불이었다.
미국의 에너지성(DOE)은 실제 우리 나라의 과기부와 유사한 부로서 30여 개에 달하는 국가연구소를 보유하고 있으며, 이중에서 9개 연구소는 대형 연구소로서 종합 연구소 성격을 띄고 있다. 이 에너지성에서 사용하는 연구비는 총 73억불로 전체 정부 연구비의 10 %를 점유하고 있다.
국방성 다음으로 보건성(HHS)이 배분하는 연구비가 135억불(18 %)이다. 이 연구비는 Washington DC에 있는 국립보건연구소(NIH)에서 약 17 % 사용하고 나머지 83 %는 대학, 연구소, 비영리기관 등에 연구비로 지원된다. 이를 위해 NIH 내에 별도로 연구비 배분처(Grant Office)가 있다.
대학의 연구비를 지원하는 과학재단(NSF)은 총25억불의 연구비를 배분한다. 물론 생명과학 분야의 연구비는 앞서 언급한 NIH가 대부분 지원한다.
(2) 국가연구소의 연구비 배분 시스템
일반적으로 미국의 국가연구소 하면 에너지성(Department of Energy: DOE)산하에 있는 특수법인의 연구소들을 말한다. 이들 연구소 이외에도 보건성의 국립보건연구원(NIH), 상무성의 국립표준기술원(NIST)과 같이 공무원의 신분을 가진 연구소도 있다.
DOE산하 연구소 중에서 대표적인 Chicago에 있는 Argonne과 San Francisco에 있는 Lawrence Berkeley(LBL)연구소의 경우를 종합하면, 이들 연구소는 DOE로부터 연구소 예산의 80∼85 %를 프로젝트 베이스로 지원 받고, 나머지 20 %는 국방성(DOD)이나 국립보건연구원(NIH) 등의 다른 정부기관에서 연구비를 가져온다. 에너지성(DOE)은 이들 국가연구소에 DOE를 위한 연구를 최소한 80 % 하여야 한다는 요구를 하고 있다. 이들 국가연구소에는 정부에서 인건비, 기본 연구비, 운영비 등을 지원하는 예산이 전혀 없으며, 프로젝트에서 57∼67 %(LBL의 경우)의 오버해드를 떼어 연구소를 운영한다. 따라서 연구소에는 영년제(Tenure system)가 없고, 연구원들이 일정한 기간 동안 연구 프로젝트가 없을 때는 연구소를 떠나야 한다. 그러나, 최근에는 연구비 수주 현상이 좋아 해고하는 경우가 별로 없다. 연구 과제 채택은 DOE가 작성한 FTP(Field Task Proposal)에 의거한 경쟁을 통해 이루어지며, 채택된 과제는 2년간 타당성 및 준비 연구로 몇십만불씩 지원되고 본 프로젝트가 시작되면 몇백만불씩 4년간 지원된다.
국립연구소인 NIH의 경우를 보면 보건연구원 내부 인건비, 각 연구소 예산이 전액 지원된다. Washington DC에 있는 보건연구원은 산하에 16개 연구소와 센터, 디비젼 등 많은 독립적인 연구 조직을 가지고 있다. 이러한 연구소마다 과학 자문위원회(Board of Scientific Counselors)가 있고 이들이 연구실 업적 평가, 연구원 평가, 연구원의 영년제(Tenure) 등 연구 활동을 평가하며 이것에 따라 연구소 예산이 배정된다. NIH는 외부연구비로 매년 100억불 이상을 엄격한 Peer Review를 통해 대학, 연구소 등에 지원한다.
2. 독일의 제도
(1) 정부 연구비 총괄
독일 정부가 지출하는 총 연구개발비는 1995년도에 총 319억DM(약177억불)로서 이중에서 대학에 지원되는 연구비는 46 %이고 연구 기관에 지원되는 연구비는 37 %이다.
독일은 전통적으로 3가지 유형의 연구소군을 가지고 있다. 첫째 대학보다 앞서가는 기초 연구를 수행하는 연구소로서 Max Planck 연구협회가 있다. 독일 전지역에 70여개 연구소가 산재해 있으며, 지금까지 배출한 노벨상 수상자는 모두 39명이 된다. 두번째 연구소군은 Helmholtz 연구센터로 16개 대형 연구소가 여기에 속해있다. 여기서는 미국 DOE 산하에 국가연구소와 유사한 연구를 하고 있다. 세번째 연구소군은 Fraunhofer 연구소로 46개 개별연구소가 100여명 정도의 규모로 독일 전국에 산재해 있으며, 기초 연구와 중소 기업을 지원하기 위한 연구를 하고 있다.
(2) 국가연구소 연구비 배분 시스템
독일의 정부 연구비는 연방 정부의 교육ㆍ과학ㆍ연구ㆍ기술성(BMBF)에서 지출되고 있으며, 여기에 지방 정부가 일정 부분을 동시에 지출하고 있다. 대학의 연구비도 독일연구재단(DFG)을 통하여 연방 정부 및 지방 정부가 부담하고 있다. 다른 나라와 틀린 점은 국가연구비가 연방 정부인 경우 한 부에서 나오는 것이다.
Max Planck 연구소군은 그 운영비의 90 % 정도를 연방 정부와 지방 정부에서 50:50으로 지원받고 있다. 나머지 10 %의 연구비는 정부 이외에 공공 기관, 개인 헌금, 특허 수입 등으로 충당하고 있다.
Helmholtz 연구센터는 그 운영비의 80 %를 연방 정부와 지방 정부에서 90:10의 비율로 지원을 받는다. 이 80 % 지원은 16개 연구 기관의 평균치로서 연구소 성격 및 특수 수입에 따라 65 %∼98 %까지 지원 비율이 틀리다. 이 정부 지원금은 정규 직원의 인건비, 기본 연구비로 구성되어 있고, 나머지 20 %의 운영비는 특수 연구 프로젝트 및 특허 수입 등으로 되어 있다. 특수 프로젝트는 정부에서 위임받은 연구비 지원 기관(Projekttrgerschaft)에서 지원을 받는다. 옆의 표 1에는 Helmholtz 연구센터의 정부 연구비 지원 현황을 나타내었다.
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연방 및 주정부 |
프로젝트 및 특수수입 |
총예산 |
정부지원 비율 |
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AWI(극지 및 해양연구소) DESY(전자-싱크로트론연구소) DKFZ(암 연구센타) DLR(항공우주센타) FZI(율리히 연구센타) FZK(칼수루헤 연구센타) GBF(생명공학 연구소) GFZ(지질 연구센타) GKSS(기스타흐트 연구센타) GMD(정보기술연구센타) GSF(환경 및 보건연구센타) GSI(중이온 연구소) HMI(한마이트너 연구소) IPP(플라즈마 물리연구소) MDC(분자의학연구센타) UFZ(환경연구센타) |
138.0 281.0 161.0 434.8 506.4 439.8 62.6 63.3 111.8 126.2 147.9 125.6 110.8 154.5 96.2 88.1 |
11.0 6.0 47.3 288.8 176.1 78.5 11.4 25.0 17.7 54.3 74.0 1.3 11.8 80.5 21.9 12.6 |
149.0 287.0 208.3 723.6 682.5 518.3 74.0 88.3 129.5 180.5 221.9 126.9 122.6 235.0 118.1 100.7 |
92.6 97.9 77.4 60.1 74.2 84.9 84.6 71.7 86.3 69.9 66.7 99.0 90.4 65.7 81.5 87.5 |
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총 액 |
3,048.0 |
918.2 |
3,966.2 |
76.8 |
Fraunhofer 연구소의 운영비는 연방 정부와 지방 정부에서 90:10의 비율로 총 60 %정도 지원된다. 나머지 30 %는 중소기업의 수탁연구비(정부의 지원금 포함)이며, 10 %는 기타 수입으로 충당한다. 우리 나라 출연기관과 다른 점은, 산업계 지원 연구를 하지만 연구소 예산의 2/3 정도를 안정적으로 정부에서 지원받고 있으며, 또한 기초 연구를 수행하며 산업계 지원 연구를 하는 점이다.
3. 일본의 제도
(1) 정부 연구비 총괄
일본 정부가 지출하는 연구비는 1996년도에 총 26.720억엔(약191억불)이며, 여러 성청에서 지출하고 있다. 특히 문부성 예산 12,412억엔 가운데 교수 연구비로 지출하는 것은 대략 1,000억엔이며, 나머지는 국립대학의 인건비 등 과학 기술 관련이므로 순수한 연구비로 볼 수 없다.
일본에 있는 연구소는 대개 2개 부류로 나눌 수 있다. 첫째는 국립연구소로서 공무원의 신분을 가지며, 연구소 예산을 전액 정부가 부담한다. 이와 같은 연구소는 각 성청에 분산되어 있으며, 통산산업성의 경우 15개 연구소, 과기청의 경우 6개 연구소가 있다. 두번째는 정부에서 대부분 예산을 받으나, 연구소의 자율성을 위해 이화학연구소와 같이 특수 법인체로 설립된 것이 있다. 일본 과기청 산하에는 다음 표 2와 같이 국립연구소와 특수 법인체가 있다. 특히 이화학연구소는 독일의 Max Planck 연구소와 같이 물리ㆍ화학ㆍ생물 분야의 기초 연구를 수행하며 Spring 8과 같이 세계에서 가장 큰 가속기를 소유하고 있다. 또한 Frontier Research Program과 같은 특수 연구 프로그램을 정부에서 지원 받고 있다.
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연구소 |
예산 |
정부지원(%) |
정원 |
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국 립 |
항공우주기술연구소 금속재료기술연구소 방사선의학총합연구소 방재과학기술연구소 무기재질연구소 과학기술정책연구소 |
124 90 163 74 37 6 |
100 100 100 100 100 100 |
431 420 393 118 165 46 |
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특수법인 |
일본원자력연구소 이화학연구소 동력노ㆍ핵연료개발사업단 우주개발사업단 해양과학기술센타 일본과학기술정보센타 신기술사업단 |
1,256 333 2,160 1,754 174 179 228 |
88 93 71 98 95 45 76 |
2,448 621 2,847 987 192 323 97 |
* 국립연구기관 및 특수법인의 지원총액 5,588억엔
* 일본과학기술정보센터와 신기술사업단이 과학기술진흥사업단으로 통합
(2) 국가연구소 연구비 배분 시스템
각 성청 산하에 있는 국립연구소는 모든 예산을 소속된 성청에서 받고 있으며 다른 성청이나 정부 이외에서 지원받는 연구비는 전혀 없다. 이것은 미국의 국립보건연구원(NIH)과 국립표준기술원(NIST)의 경우와 유사하다.
이화학연구소와 같은 특수법인체는 정부에서 필요한 예산을 지원 받는다. 다만 연구소의 특수한 수입이 있을 경우에는 이를 제하고 나머지 예산을 지원한다. 표 2에서 보는 바와 같이 국립연구소는 예산의 전액을 지원하며 이화학연구소의 경우는 정부에서 93 %, 나머지는 특수 수입으로 충당토록 하고 있다.
일본의 연구비 배분 시스템의 특징은 정부에서 기관에 예산으로 지원하고 이 예산 내에서 각 연구원에게 연구비를 지급하는 배분 제도로 미국의 DOE 산하 국가연구소나 독일의 Helmholtz 연구센터와 같이 연구원이 연구비를 경쟁적으로 외부에 신청하는 경우가 없다.
우리나라의 출연연구기관의 연구비 배분 시스템 현황 및 개선방안
1. 국가 연구비 총괄
우리나라 정부가 지출하는 총 연구개발비는 1998년도 27.288억원(약 20억불)에 이른다. 과학기술부를 비롯하여 거의 모든 부와 농촌진흥청 등 일부 청이 과학기술예산을 집행하고 있다.
선진국의 국가연구소에 해당하는 출연연구소가 대부분 과학기술부 산하에 특수 법인체로 있으며 산자부, 정통부 등도 출연 연구소를 1∼2개씩 소유하고 있다. 연구소의 임무와 기능은 선진국과 같이 잘 정립이 되어있지 않다. 이것은 1966년 한국과학기술연구소가 산업계를 지원할 목적으로 탄생된 이래 과학기술 환경이 많이 바뀌었지만 산업 연구의 생각은 그대로 유지되고 있기 때문이다. 따라서 선진국과 같이 공공기술 연구기관, 기초 및 첨단기술 연구기관, 산업기술 연구기관으로 구분이 되지 않은 채 한 연구소 내에서 전혀 성격이 다른 연구가 동시에 이루어지고 있다.
2. 연구비 배분 시스템
우리 나라 정부의 과학기술예산의 집행은 각 부청이 독립적인 국가 연구 프로그램을 개발해서 직접 운영하고 있다. 선진국에서는 정부는 연구비만 지출하고 국가연구소가 자율성을 가지고 연구비를 집행한다.
과학기술예산을 가장 많이 집행하고 있는 과학기술부의 연구비 배분 시스템을 예를 들어 설명하면 여러 종류의 특정연구개발사업이 있다. 이중에서 선도기술사업은 여러 부에서 참여하고 있다. 대부분이 산업관련 연구프로젝트이며 산업계가 일정 금액의 연구비를 정부와 공동으로 부담하고 있다. 따라서 산업기술 개발이나 제품 개발에 중점을 두고 있는 것이 선진국과 다른 연구개발 정책이다. 다시 언급하면 선진국의 정부 연구비는 기업이 해야하는 상품화 연구에는 투자되지 않는다. 선도기술개발사업은 출연연구소 연구원, 대학 교수, 기업연구소 연구원 모두가 응모할 수 있다. 모든 연구 주체의 역할을 동일하게 보고 있는 것이 잘못된 시각이라 할 수 있다.
출연연구기관이 가지고 있는 연구비는 크게 나누어 3가지로 볼 수 있다. 첫째가 기관고유사업으로 종전에 정부가 지원하던 인건비, 기본 연구비이다. 이들이 차지하는 비중은 연구소마다 다르지만 대략 35∼45 % 정도 된다. 나머지 약 60 %의 예산을 정부나 기업에서 경쟁적으로 프로젝트를 수주해야 한다. 교수와 민간연구소 연구원과 동등하게 경쟁해야 하므로 프로젝트 금액은 대략 1억원 미만이며 출연 기관의 경우는 이 금액에서 60∼70 %의 오버해드를 기관에 지출하게 되므로 연구가 부실해질 수 있다. 나머지는 기업에서 요청하는 수탁 연구이다. 그러나 기업에서 공동 지출하는 정부 프로젝트를 이용하므로 이 연구비는 점차 감소하여 연구소마다 10 % 미만을 차지한다.
3. 국가 연구비 배분의 개선
(1) 개선의 필요성
KIST가 탄생할 당시에는 기업의 자체 연구를 생각할 수도 없었기 때문에 산업계 지원 연구를 정부가 장려했으나, 현재는 3,000개가 넘는 기업연구소가 있다. 따라서, 제품 중심의 연구는 산업계에 맡기고 출연연구소는 본래의 임무대로 공공기술 및 투자 위험성이 크고 많은 투자를 필요로 하나 필수적인 기술들의 개발에 목표를 두어야 한다. 연구기관은 앞으로 연구회 조직으로 탈바꿈하여 기초기술연구회, 산업기술연구회, 공공기술연구회로 구성될 예정이다. 그러나 현재와 같이 정부 각 부청의 Funding System으로는 이와 같은 구조조정의 효과를 볼 수 없으며, 구조조정의 의미가 퇴색한 채 종전과 유사하게 연구소가 운영될 가능성이 많다. 따라서 구조조정과 병행하여 여기에 맞는 Funding System이 동시에 개선되지 않으면 안된다.
(2) 개선방향
미국의 국가연구소와 같이 완전히 프로젝트 베이스 제도를 도입하는 것은 한국의 정서에 맞지 않으며, 현재 경쟁력을 잃고 있는 출연연구기관의 활성화에 전혀 도움이 되지 않는다. 또한 일본 이화학연구소나 독일 Max Planck 연구소는 가장 앞서가는 기초과학을 수행하는 기관이므로, 정부에서 운영비를 거의 다 지원하고 있으나, 출연연구기관은 기초과학을 중점적으로 하는 연구 기관이 아니므로 위의 두 연구 기관에 지원하는 방법은 적합하지 않다. 따라서 독일의 국가연구소인 Helmholtz연구센터와 기초 및 산업기술을 지원하는 Fraunhofer연구소를 모델로 삼아 정부의 연구비 지원 비율을 대폭 상승하는 것이 출연 연구기관의 경쟁력과 위상을 높이는데 필수적이다. 이를 위해 정부 각 부청이 갖고 있는 연구비를 이러한 목적으로 전환해야 하며 동시에 부청별로 하고 있는 국가연구개발사업 예산을 축소하여야 한다.
(3) 연구회별 예산조달방안
연구회별로 임무와 특성이 다른 것을 감안하여 주요 연구기관에 대한 Funding System의 개선 방안을 제시하면 다음과 같다.
A. 기초기술연구회 (선도기술연구회)
- KIST, 표준과학원, 생명공학연구소
임무: 기초기술, 공공기술, 기초과학
예산: 기본예산(인건비ㆍ운영비ㆍ기본 연구비)을 80∼85 % 범위 내에 서 지원하고 나머지는 정부 각 부청의 프로젝트를 통해 충당
- 기초과학지원연구소
임무: 대학의 연구기기 지원 업무, 핵 융합연구
예산: 기본예산으로 100 %를 지원하고 과기부 프로젝트로 핵융합사업 업을 수주
B. 산업기술연구회
- 화학연구소, 기계연구원, 전기연구소, 생산기술연구원
임무: 산업기술, 기초기술, 공공기술
예산: 기본예산(인건비ㆍ운영비ㆍ기본 연구비)를 65∼70 % 범위 내에 서 지원하고 나머지는 산업계와 정부각 부청의 파트너쉽 프로그램을 통해 충당
- 전자통신연구소
임무: 산업기술, 기초기술
예산: 한국통신 등 정부투자기관의 연구비 지원이 어려울 경우에는 정부에서 기본 예산을 지원하고, 지원이 충분할 경우에는 지금과 같이 프로젝트 베이스로 시행
C. 공공기술연구소
- 자원연구소, 에너지기술연구소
임무: 자원ㆍ에너지분야의 공공기술, 기초기술 예산: 기본예산(인건비ㆍ운영비ㆍ기본연구비)을 80∼85% 범위내에서 지원하고 나머지는 정부 각 부청의 프로젝트를 통해 충당
- 원자력연구소
임무: 원자력분야 연구
예산: 현재 한국전력에서 지원하는 프로젝트 규모를 고려하여 기본예산의 지원 비율을 결정
- 해양연구소, 건설기술연구원, 철도 기술연구원, 체육과학연구소
임무: 해당분야 공공기술
예산: 기본예산(인건비ㆍ운영비ㆍ기본 연구비)을 80∼95 % 범위 내에서 지원하고 나머지는 정부 각 부청의 프로젝트를 통해 충당. 이 때 기본 예산 비율은 현 연구소 예산 현황을 파악한 후 결정
결 론
본 검토 안에서는 선진국인 미국, 독일, 일본의 정부들이 어떻게 국가연구소들을 운영하여 왔는가를 분석하고 가장 알맞은 Funding System을 도출하였다. 기초기술 및 공공기술연구회 소속 연구소의 연구비 지원은 독일의 Helmholtz 연구센터의 지원 방식과 유사하게 기본예산 (인건비, 운영비, 기본 연구비)을 80∼85 %로 증액시키고 나머지는 프로젝트로 충당하도록 바뀌어야 하며 산업기술연구회의 경우는 독일의 Fraunhofer 연구소군과 같이 기본 예산을 65∼70 %로 증액시키고 나머지는 산업계, 정부 연구 프로젝트에서 충당하도록 하여야 한다. 동시에 정부는 각 부청별로 직접 관리하던 국책연구사업을 축소하고 이 금액으로 출연기관의 기본 예산 증액분을 충당시켜야 한다.
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김은영 박사는 1966년 독일 Darmstadt 공대에서 고분자과학으로 이학박사 학위를 취득하고 KIST에 입소한 이래 선임,책임연구원으로 연구조정부장, 부원장, 원장을 거쳐 현재 연구위원으로 있다. 한편 국가과학기술자문위원장을 역임했으며 대한의용생체공학회, 막학회, 고분자학회장을 거쳐 생체재료학회장을 맡고 있으며 과학기술단체총연합회 부회장을 맡고 있다. (uykim@kistmail.kist.re.kr) |